财政稳增长：资金、工具及投向
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今年前十个月财政收入增速与目标差距较大，但支出强度得以保持。那么，财政平衡在今年如何得到维持？明年财政支出又能否支撑基建投资继续高增长？本报告对此进行展开分析。
概要
财政资金，缺口以何弥补？今年前10个月预算收入增速显著放缓，而支出完成相对较好。收入增速较目标相去甚远，主要原因在于二季度以来疫情态势的趋严，需要财政政策来支持受冲击的经济主体，退税、减税和缓税措施的相继部署，很大程度上影响到财政收入的筹集。在通过税收让利扶持主体的背景下，非税收入增长较快，一定程度上弥补了税收收入的下滑。以今年前10个月的广义财政预算和实际收支来看，资金缺口新增约2万亿元。而补充缺口的资金，则主要来自于三个方面：一是部分财政资金的提前下达使用；二是政策性银行的发力；三是部署利用5000亿元专项债结存限额。
拉动效应延续，明年基建仍可高增。财政资金的“接续发力”，支撑了基建投资在年内的高速增长。特别是政策性开发性金融工具的设立，以“投贷联动”的方式支持重大项目建设，为专项债资金“搭桥”。截至10月末，两批金融工具已投放7400亿元，各银行为金融工具支持的项目累计授信额度已超3.5万亿元。实际投放上以市政产业园及交通基础设施居多，区域上支持经济大省挑大梁。从实际的撬动资金来看，杠杆倍数约在12-15倍，据此计算，7400亿元政策性开发性金融工具预计拉动总投资9-10万亿元左右，如果按照项目施工周期平均3年来衡量，对应拉动明年基建投资增速在8-9个百分点。
设备更新改造，哪些领域受益？今年地方政府专项债大部分已经发行完毕，不过经济增长的疲弱态势仍需要财政政策给予支持。目前主要发力在两个方面：一是设备更新改造的财政贴息贷款及相应的央行再贷款，同时配合减税支持；二是提前下达部分2023年预算资金和2023年提前批政府债务限额，并于明年1月启动地方债发行。设备更新改造贷款使得部分公司贷款实际成本很低，甚至接近于零。而从其投放的领域来看，以医疗、教育、文旅体育居多。我们整理的数据表明，贴息贷款全国所有省份均有落地，而披露设备更新改造贷款贴息的公司主要来自医疗器械、计算机设备（软件信息服务）、通信设备（仪器仪表制造）行业；还有部分化学原料、专业工程行业的公司，主要是公司实施的节能降碳项目符合要求。
专项债提前下达，额度显著增长。财政部近期提前下达了多项2023年预算资金，其中绝大部分属于中央对地方的转移支付资金，而地方政府专项债提前批额度下达更早，今年是额度提前下达授权的最后一年。11月初，监管部门已向地方下达了提前批专项债和一般债额度，并要求提前批额度明年1月启动发行。目前福建公布了提前批新增专项债额度增长约35%。据此估算，2023年专项债提前批额度或在1.9万亿元，而全年新增专项债额度或为4.75万亿，较今年增加6000亿元。考虑到这部分也会对基建投资构成支撑，整体来看，明年基建投资增速或有望维持在双位数以上。
财政资金，缺口以何弥补？
拉动效应延续，明年基建仍可高增
支出强度维持，支撑基建高增。财政支出强度的维持，支撑了基建投资在年内的高速增长。今年前10个月，基建投资在三大类投资中增速领跑，创下2018年以来的增速新高。而从资金来源看，基建投资中有超10%的资金来自预算资金，且2020和2021年这两年预算资金占比明显抬升，达到接近20%。
今年资金对基建投资的支持，整体来看，呈现出“接续发力”的特征。上半年主要是依靠地方政府专项债的放量，三季度则是政策性开发性金融工具接续，而10月又由专项债结存限额再度接力。
资本金不足是问题所在，新工具代替信贷补充项目资本金。我国的固定资产投资项目实行资本金制度，不同的项目资本金比例要求有所不同，目前的最低资本金比例基本在20%以上。按照规定资本金必须是非债务性资金，这意味着信贷投放是无法成为资本金的。政策鼓励依法依规筹措重大投资项目资本金，包括发行权益型、股权类金融工具，财政资金及符合规定的专项债资金。而上半年疫情冲击经济，财政减收明显，对重大项目资本金筹集也形成制约。央行曾明确表示“项目资本金到位困难成为制约项目建设和贷款投放的重要因素之一”。因 你此单单调整政策性银行的信贷额度是不够的，所以出现了政策性开发性金融工具，以“投贷联动”的方式支持重大项目建设。
设立基金完成注资，为专项债“搭桥”。国常会6月底部署，运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，为专项债项目资本金搭桥。中央财政按实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限2年。具体运作方式上，由政策性银行出资成立相应的基础设施基金有限公司（简称基金），基金以股权投资、股东借款等方式投入项目，用于补充项目资本金缺口，这在实践中以股东借款的方式居多，使得近期社融中委托贷款同比明显多增。
两批政策性开发性金融工具共完成投放7400亿元。新工具部署不到一个月，农发基金和国开基金相继成立，二者于成立后约一个月内完成了第一批3000亿的投放，其中国开行额度2100亿，农发行900亿。国常会于8月24日追加第二批额度3000亿以上，随后表示可根据实际需要扩大规模。第二批引入进出口银行完成基金投放任务，截至10月末，两批金融工具已投放7400亿元，各银行为金融工具支持的项目累计授信额度已超3.5万亿元。
政策要求重点投向三类项目，实际以市政产业园及交通基础设施居多。央行表示，政策性、开发性银行运用金融工具，重点投向三类项目：一是中央财经委会议明确的五大基础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施。二是重大科技创新等领域。三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。具体落实情况来看，农发行支持市政和产业园区基础设施项目的数量和金额最多，其次是交通基础设施；进出口行的投放额度中，交通基础设施最多，占比近七成。
区域上支持经济大省挑大梁。国常会强调，政策性开发性金融工具资金投放要强化激励、不搞地方切块，成熟项目越多的地方得到的支持越大。从结果看，农发行表示，向广东、江苏、山东、浙江、河南和四川6个经济大省投放基金1222亿元、支持项目819个，占比分别为50%和49%。进出口银行表示，基金资源注重向经济大省、重点省市倾斜，助力相关省份挑起稳经济大梁。
拉动基建效应持续，明年高增长仍可期。农发行表示，2459亿的基金投放，支持基础设施领域项目1677个，涉及项目总投资近3万亿元，倍数约12倍；进出口银行表示，684亿元基金投放，支持114个重大项目，带动项目总投资近万亿元，倍数约14.6倍。据此计算，7400亿元政策性开发性金融工具预计拉动总投资9-10万亿元左右，对应拉动明年基建投资增速8-9个百分点（以项目施工周期3年为例）。
医疗器械、软件信息服务、仪器仪表及实施节能减碳的传统行业上市公司受益。其次，从上市公司披露公告的角度看，提及设备更新改造贷款贴息的公司主要来自医疗器械、计算机设备（软件信息服务）、通信设备（仪器仪表制造）行业，主要是因为这些公司的客户是医院、高校和实训基地等；还有部分化学原料、专业工程行业的公司，主要是公司实施的节能降碳项目符合要求。最后，我们从媒体报道中，不完全地统计了各省设备更新改造贷款的投放情况。我们发现，贴息贷款全国所有省份均有落地，依然是教育、卫健、文旅体育领域的合计贷款金额较高，其次是节能降碳和产业数字化转型相关领域。
转移支付提前下达，额度多有增长。财政部近期提前下达了多项2023年预算资金，其中绝大部分属于中央对地方的转移支付资金，旨在加快支出进度，待2023年预算年度开始后，按程序拨付使用。按资金额度来排列，主要包括中央对地方均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、农业相关转移支付、车辆购置税收入补助地方建设项目支出预算（第一批）、城乡居民基本养老保险补助经费、中央财政衔接推进乡村振兴补助、农业生产发展资金、水利资金（支持加快水利建设扩大有效投资）、就业补助资金等超30项，同比多数是正增长。
专项债提前批额度下达更早。11月初，监管部门已向地方下达了2023年提前批专项债和一般债额度，并要求提前批额度明年1月启动发行，争取明年上半年将债券资金使用完毕。2018年底第十三届全国人大常委会第七次会议决定，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额，授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日，今年是授权的最后一年。从提前下达时间上看，今年是最早的一年，显示出财政稳增长的迫切性。
预计专项债明显多增，或比今年多近万亿。目前福建公布了提前批新增政府债务限额1034亿元，增长33.9%，其中专项债额度933亿元，增长约35%。21财经也报道多个省份额度有明显增长，如果假设专项债提前批总额度类似福建省增长30%，那么，2023年专项债提前批额度或在1.9万亿元。参考2022年提前批专项债额度占2022年总的专项债额度的比例为40%，则据此推算，2023年新增专项债额度或为4.75万亿，较2022年的4.15万亿（3.65万亿+5000亿）多增加6000亿元。考虑到这部分也会对基建投资构成支撑，整体来看，明年基建投资增速或仍有望维持在双位数以上。
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陈兴（宏观首席分析师），执业证书编号：S0740521020001
金融学博士，浙江大学工学学士，中泰证券研究所宏观首席分析师。荣获第三届新浪财经金麒麟最佳分析师·未来之星、CEIC与EMIS2021年杰出成就分析师等奖项。此前曾供职于海通证券宏观固收研究团队，作为团队宏观经济方向负责人获得2020年新财富宏观最佳分析师第3名，所在团队亦曾获得2017-2019年新财富宏观最佳分析师前5名。
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